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劳动监察何时才能走出困境

    来源:中国工人   时间:2018-11-24   浏览量:1720

劳动监察何时才能走出困境

 

李进东

 

老家在重庆的冯永强从20113月起到江苏的一家民营企业上班,干的是装卸工作,挣的是计件工资,每月2500元左右。2012110日是发上月工资的日子。下班后老冯到自动提款机上查询,却发现上年12月只发了1000元。他赶紧给同在一家企业的老乡打电话,问是不是搞错了。谁知老乡告诉他,这是惯例,每年春节前公司总要扣些钱。为了留住员工,很多企业都这么做。听了老乡的话,老冯觉得公司不该这样,但又自知没法改变。他在犹豫要不要找什么部门投诉,可一时又不知该找谁,而且即使找了又能怎么样呢?第二天上班见没人提起此事,老冯于是相信了惯例的不可改变,也便只能劝慰自己,打消了投诉的念头。

稍微了解我国农民工工作生活现状的人都知道,这样的案例一点也不新鲜。但是,我们不妨对照以下事例看一下。

据《山西商报》报道,山西省人力资源和社会保障厅于2012年初通报了2011年全省的劳动保障监察工作。报道显示,一年来,山西省劳动监察部门共督促用人单位与劳动者补签劳动合同45万余份,补缴社会保险费4亿元,为20.7万名劳动者追发工资5.9亿元,投诉举报案件结案率达99%,突发事件结案率达100%,争议调解仲裁案件结案率达93.4%,信访案件有效处置率达97%。报道指出,在农民工工资支付专项检查(两节期间)中,全省参加检查人数达3350人,检查用人单位28005户,涉及职工人数108.94万人,其中,农民工77.8万人;共查处拖欠工资案件807起,为4.85万名职工追发工资及赔偿金13603.2万元,其中,为4.54万名农民工追发工资及赔偿金13295.87万元;向社会公布严重欠薪违法单位19家,启动欠薪应急预案处理案件5起。

经常留意媒体信息的人不难发现,这种有些表功意味的报道是很常见的。从这篇报道的立意来看,显然是为了说明劳动监察机构2011年的工作硕果累累,成绩斐然。这一点,首先当然是需要承认的。因为我们可以想象一下,如果上述工作没有做,结果将会怎样。以两节期间开展的农民工工资支付专项检查为例,其间山西劳动监察机构共查处拖欠工资案件807起,为4.85万名职工追发工资及赔偿金13603.2万元,其中,为4.54万名农民工追发工资及赔偿金13295.87万元。显而易见,这一连串的数字与万千农民工的切身利益密切相关。这些数字能够体现并落实到实际行动上,就表明与它相关的那部分农民工的权益得到了维护和实现(至少在一定程度上),表明他们中的大部分人能够在年底之前怀揣着自己的辛苦所得,回乡与妻儿老小团聚,过一个快乐安稳的春节。因此从这个角度看,有关部门的工作确实取得了很大成效,理应得到大家的承认。

但是我们不得不去想的是,一方面,单单一个专项行动,清理拖欠工资的数额即如此巨大,那就说明在全社会关注并重视此问题多年之下——“恶意欠薪”甚至已经被写入《刑法》、成为一项罪名——农民工工资拖欠情况仍是多么的严重?!另一方面,在这份成绩斐然的工作之外,是否还存在尚未解决的问题?也就是说,我们的劳动监察工作是否已经覆盖到位,该解决的问题是否已经全部解决,或者虽未解决但解决的路径能够充分保证支撑着这个国家不断发展繁荣之基础的广大农民工们安心工作无需瞻前顾后、忧心忡忡了呢?

我想每一个对我国的劳动监察制度和运行现状有所了解的人,对此大概都不会感到十分乐观吧。

 

一、劳动监察对于劳动法律实施及社会发展的重要价值

制定“好的”法律,并严格实施这种法律,被古希腊思想家亚里斯多德认为是法治的两个重要条件。由此可见,法律监督是保障法律真正得到落实、法律自身价值真正得以体现的重要环节。具体到劳动法律领域,劳动监督就是保障劳动法律切实执行的重要环节和重要手段。

作为最重要的劳动监督形式,劳动监察是法定的专门机关代表国家对劳动法律的遵守情况依法进行检查、纠举、处理等一系列活动的总和。从劳动法的出现及各国劳动法律建设的历史经验看,劳资双方的力量对比悬殊,劳资关系的严重失衡,是劳动监察制度建立和发展的根本促动力。劳动者在其与用人单位的利益博弈中处于严重弱势地位,这种客观现实必然要求代表政府公权力的劳动监察的必要干预。因此,劳动监察在劳动关系中为劳动者建立的是一种国家力量的保障机制,充当着保护劳动者的“社会警察”角色。

以历史的角度,劳动监察是工业化大生产的产物,劳动监察的出现体现的是国家公权力对工业化大生产条件下劳资关系严重失衡状况的合理的必要的干预。从学理上讲,劳动法的社会法属性,在劳动监察上体现得格外明显。劳动监察在现代社会的重要价值,至少体现在以下几个方面:

其一,劳动监察是市场经济发展的必然要求。健全有效的法制,为市场经济运行提供平等合理的游戏规则,是市场经济发展的重要保障。劳动法律是保障市场经济良性发展所需法律制度的重要组成部分。作为劳动法律贯彻实施最重要的保障,劳动监察的目的就是监督劳动法律和政策的实施,保证劳动法律促进市场经济发展功能的有效发挥,进而推动市场经济的不断完善和持续健康发展。

其二,劳动监察是企业公平竞争的重要保障。市场经济必然要求通过法律制度确认市场主体的平等地位,保障所有市场主体平等地享有权利和履行义务,并通过公平竞争达到优胜劣汰,合理配置包括人力资源和其他资源在内的各种社会资源。维护社会主义市场经济秩序必须依赖于法律手段,这也就是劳动监察在保障企业公平竞争方面的重要意义所在。

其三,劳动监察是维护法律权威的重要手段。劳动监察的目的就是要求社会主体尤其是作为资方的用人单位遵守劳动法律。按照法律规定的内容和程序对用人单位进行检查监督,查处用人单位违反劳动法律法规的行为,保障劳动者的基本人权和其他合法权益不受非法侵害,是劳动监察的基本宗旨和价值取向。因此,劳动监察制度对于劳动法律制度的有效实施,对于维护法律的权威性,具有极其重要的保障作用。

其四,劳动监察是维护劳动关系双方合法权益的有效保证。劳动监察是国家调整劳动关系的重要法律手段。督促用人单位和劳动者依法建立劳动关系,享受各自权利,履行各自义务,共同构建和谐稳定的劳动关系,是劳动监察的根本目的,也是劳资双方实现各自长远利益最可靠最有效的途径。当然,由于劳资力量强弱差异的现实,可能在多数时候,劳动监察的功能体现在维护劳动者的合法权益上。

其五,劳动监察是维护改革、发展、稳定大局的重要内容。劳动关系是一种基本的社会关系。发展和谐劳动关系是构建和谐社会的重要基础。劳动监察作为调整劳动关系的重要环节,在发展和谐劳动关系方面发挥着重要作用,也需要发挥更大的作用。通过公平高效的劳动监察,维护劳动者的经济权利、民主权利,推动实现企业的良性发展、长远发展,是维护改革、发展、稳定大局的题中之义,是贯彻落实科学发展观的必然要求。

 

二、我国劳动监察制度建设现状及存在的主要问题

1993年,原劳动部发布《劳动监察规定》,以部门规章的形式在我国初步确立起了劳动监察制度。1995年施行的《劳动法》从法律层面正式确立了我国的劳动监察体制。此后,劳动监察制度在我国各地普遍建立。2004年国务院通过《劳动保障监察条例》,以行政法规形式对监察机构和人员、监察程序、监察对象和手段进行了明确规定。2008年《劳动合同法》开始实施,该法设专章,对劳动合同监督检查作出规范。《就业促进法》、《社会保险法》等劳动法律,也分别对劳动监察的有关方面作出规定。

应该说,我国劳动法律体系中有关劳动监察规定(不限于上述提及的)的执行,对我国劳动监察制度的实施起到了促进作用。劳动监察机构也依据这些规定,查处了大量侵犯劳动者合法权益的案件,为维护广大劳动者的合法权益做出了贡献。但同时应当承认,我国的劳动法律贯彻执行情况并不容乐观。

2005年全国人大常委会对《劳动法》进行了执法检查。检查报告指出,法律实施方面存在的问题主要体现在几个方面:一是劳动合同签订率低、期限短、内容不规范;二是最低工资保障制度没有得到全面执行,拖欠工资现象仍时有发生,工资正常增长机制尚未形成;三是超时加班现象比较普遍,劳动条件差;四是社会保险覆盖面窄、统筹层次低,欠缴保险费现象严重;五是劳动保障监察力度不足,劳动争议处理周期长、效率低。应该说,报告比较全面地指出了我国劳动法律实施的现状及存在的问题。这些问题的存在有多种原因,从劳动监察角度看,一个重要原因是,我国的劳动监察制度还没有能够很好地适应社会主义市场经济的发展,在维护劳动者合法权益和推动经济社会良性运转方面,尚未能起到充分的保障作用。2011年,全国人大常委会《劳动合同法》执法检查报告则显示,劳动监察执法队伍建设滞后仍然是一个需要尽快解决的问题。

我国劳动监察制度实施方面存在的问题,概而言之,可以从立法和执法两个方面进行分析。

立法方面

首先,劳动监察专门性立法层级较低,效力不足。从劳动法一般理论看,劳动监察制度与劳动合同、集体合同、劳动报酬、劳动争议处理等制度一样,都是构成劳动法律体系的重要内容,相互之间应是平行关系。从功能上看,劳动监察制度是保障其他有关劳动法律制度落实的专门性制度,承担着保证和促进劳动法律全面贯彻执行的重要使命。劳动监察法律的效力,也就直接关系到整个劳动法律制度的全面实现。从这个意义上说,相对于其他专门性劳动法律的立法实践,劳动监察方面仅以一部行政法规作出专门规范,在层级和效力上确实存在欠缺。

其次,劳动监察立法定位模糊,不同法律渊源存在不尽统一问题。《劳动保障监察条例》采用列举方式,划出了劳动监察的对象和事项,却未对监察事项的性质作出清晰界定。这种法律定位的不够明晰,导致了法律规范之间以及相关职能机构之间的相互掣肘。这不仅影响了法律的严密和统一,造成了相关法律资源的浪费,也影响了其效力的实现。与此同时,我国的劳动监察看似范围很宽,实际上监察行为触及的领域和发挥的作用却极其有限,大量侵犯劳动者权利的问题得不到及时有效的国家公权力干预,而被当做“利益”争议,转由仲裁及司法机关裁断。

再次,劳动监察的某些具体法律规定存在欠缺。比如,我国有关劳动监察的立法当中,普遍没有劳动违法行为追罚时效的规定。少数地方立法虽然规定了追罚时效,但也存在诸多问题。又如,劳动监察立法对于监察机构责任的规定,普遍缺乏系统性和可执行性。监察机构在实施劳动法律方面担负着重要职责,是否积极作为,作为是否有效,都将对法律实施产生关键性影响。而我国有关法律中,恰恰在这方面存在涉及既少规定又不甚具体的问题。此外,对劳动违法行为的处罚力度偏轻,也是我国劳动监察立法的一个不足之处。

执法方面

首先是执法力度不足问题。某些地方政府片面注重GDP增长,“重资本轻劳动”观念根深蒂固,构成影响甚至阻碍劳动执法的重要原因。一些地方政府甚至主动以牺牲劳动者的合法权益为筹码,来换取所谓投资环境的改善,使得劳动监察受到本不该有的极大限制。在这样的环境之下,一些劳动执法机构及其工作人员的能动性受到限制和打击,久而久之,主观不作为情绪甚至因此滋生。一些地方在劳动执法方面形成十分被动和消极的局面,严重影响了劳动法律的贯彻落实,一定程度上也造成了职工对政府执法的不信任感,影响了政府的公信力。

其次,执法力量不足也是制约劳动监察的重要因素。面对众多的企业和大量的劳动违法案件,劳动监察机构力量明显不足,很多情况下难以有效开展日常劳动执法和检查活动,并预防劳资纠纷的发生。据2011年全国人大常委会《劳动合同法》执法检查报告显示,我国现有劳动保障执法专职监察员约2万人,平均每人需要面对1700多户用人单位、近2万名劳动者。(专职劳动监察员与劳动者数量之间,世界通行的经验比例是1:8000。)与所承担的执法任务相比,机构设置不规范、专职劳动保障监察员严重不足、监察队伍素质有待加强等问题十分突出。

再次,执法手段不足亦是影响劳动执法的因素。例如,目前劳动法律没有赋予劳动行政部门采取行政强制措施的权力。这就使得许多案件的调查取证和查处工作难以顺利开展。在查处拖欠工资案件的过程中,一些违法行为人常常采用逃匿、毁损名册或账簿凭证、变卖或转移财物等方法逃避监督检查,导致劳动者的合法权益得不到有效保护。当然,手段不足不仅仅是一个执法问题,也反映出劳动监察在立法方面的欠缺。

第四,违法成本的低廉,助推了劳动监察环境的非健康状态。与某些国家法律设定的高昂违法成本相比,我国的劳动立法确实还有较大的完善余地。拿拖欠工资来说,相当多的国家将其列为刑事违法行为,我国台湾地区和香港特别行政区的法律也明确将此等行为入罪。台湾《雇佣条例》规定,雇主故意及无合理辩解而拖欠工资的,一经定罪,最高可被判罚款三十五万元及监禁三年。事实上,全国人大通过修改《刑法》,将恶意欠薪入罪,客观反映出我国法律对待劳动违法行为严厉性的不足。

立法和执法方面诸多问题的存在,在很大程度上助长了一些用人单位违法的肆意性。某些用人单位在这样法制环境下行为几近错乱,发生争议时,甚至以将劳动者拖入旷日持久的处理程序为快事,并致力于把这样的案例作为杀鸡儆猴的警告,提示其他权利同样受到侵害的劳动者,不要幻想通过仲裁或诉讼程序赢得令其满意的维权结果。事实上,很多劳动者正是因为预先知道了维权途径的艰险和漫长,而不得不放弃运用法律手段维护自身合法权益的念头,转而采用爬桥、堵路,甚至坠楼、自焚的极端维权方式,以期引起侵权者的悔改和社会的关注。这就是为什么,英国的劳动争议处理机构处理的争议中,用人单位、劳动者各自获胜的比例大致相当,而我国的劳动仲裁及诉讼中,绝大多数的案件以劳动者获胜而告终。因为在英国,大部分侵害劳动者法定权利的“劳动争议”已被劳动监察行为预先纠正,根本不可能被当成劳动争议而进入争议处理程序。

 

三、完善我国劳动监察法律制度的设想和建议

在社会主义市场经济条件下,充分发挥劳动监察制度的价值功能,有效避免和减少各种利益博弈下不必要的资源损耗,实现构建和谐稳定的劳动关系的目标,是值得不断深入探索和研究的重要课题。

(一)进一步完善劳动监察立法。

一是适时将劳动监察制度上升到法律层面。法律的有效实施有赖于各种主客观因素,其中法律本身的权威性是影响法律实施效果的重要因素之一。劳动监察作为劳动法律体系中的一项重要制度,在立法上与其他制度一样,需要建立与其重要性相适应的权威和效力。《劳动保障监察条例》实施已近十年,取得一定成效的同时,也积累了一定经验,当然也暴露了很多问题。在总结经验基础上解决存在问题,是完善我国劳动监察法律制度的必然要求。提升劳动监察立法的效力层级,适时将行政法规升格为法律,不仅是一个形式变更的问题,更重要的是,通过形式变更使劳动法律体系更加完备和合理的同时,为劳动法律的实施创造更有利的制度环境,提供更有效制度保障。

二是加大法律责任,适当提高劳动法的违法成本。我国劳动法律所设计的法律责任,与很多国家相比,远不够严厉。例如,美国法律对违反最低工资法的制裁措施包括:颁布禁令,制止雇主行动;加倍补偿工资差额,由雇主承担诉讼费及法律顾问费;情节严重者处2万美元以下的罚金及6个月以下的徒刑。新加坡法律则规定:雇主以预付为由,对工资作出利息之类的扣除或者在工作地点向劳动者出售商品的,处以2000元以下罚款或者1年以下徒刑,且可两者并罚。而从我国发生的劳动违法案件来看,低廉的违法成本对很多违法行为确实起到了推波助澜的作用。因此,适当加重劳动法律特别是劳动监察法律中的法律责任,提高违法成本,是非常有必要的。《刑法修正案(八)》在这方面作了表率。

三是要从立法上厘清劳动监察与劳动争议处理的关系。劳动监察与劳动争议处理是两项不同的法律制度。前者保障的是劳动法强制性规范的贯彻落实,而后者裁断的是劳动关系双方的“利益”纠纷。也就是说,如果违反了强制性规范,则超出了劳动争议处理的范围,此时国家公权力就必须介入。但从总体上说,我国的劳动监察与劳动争议处理在制度设计上尚未被充分厘清。两种制度的性质区分和制度的差异设计如果在立法上没能妥善解决,实践操作中就会令相关主体在一定程度上无所适从,从而因不当选择造成国家资源的浪费。因此,通过立法使两种制度各自回归,对于从整体上建立合理高效的劳动关系协调机制,十分重要。

(二)进一步规范劳动监察执法。

一是要强化劳动监察执法权力。我国法律赋予了劳动监察机构的劳动执法权力,但这种权力的行使往往要受到多种限制。劳动监察过程中,一些违法的用人单位常常采用逃匿、毁坏相关证据、转移财产等手段逃避监督监察。而作为执法者的劳动监察机构,由于缺乏相应的行政强制措施,往往处于十分被动的地位。因此要进一步强化劳动监察权力,完善对违法行为的制裁措施,综合运用民事、行政、刑事等多种惩治方式,加大对劳动违法案件的处置力度,保障劳动法律的有效实施。

二是要提高劳动监察主体的自觉性和主动性。劳动行政部门怠于行使其行政权力,是很多情况下劳动违法行为大量发生的重要诱因。其中,劳动执法机构和人员依法积极行政、依法维护劳动者权益和劳动关系和谐、依法推动国家法治化建设的观念意识不强甚至缺失的问题,值得重视。因此,要从落实以人为本的科学发展观的高度,进一步加强对劳动监察人员的教育培训,强化依法行政的意识,增强其做好劳动监察工作的自觉性和主动性,推动劳动监察走向正规化和法治化。这也是改善劳动监察在广大人民群众心目中的形象,提高劳动监察行为权威性的必然要求。

三是要建设高水平的劳动监察队伍。首先应实行严格的准入制度。对于劳动监察员的选用,应严格遵守现有法律法规,综合考虑多方面因素,把好入口关。其次要适当增加劳动监察机构的人员编制。面对复杂繁重的监察任务,适当增加编制是消减压力、突破困境的重要手段。当然,单纯人员数量上的增加并不能从根本上解决问题,还要在增加人员的同时,加强能力建设。再次,应当大力加强对现有队伍的培训工作。为适应近年来我国劳动立法进程加快和经济转型、结构调整带来的新挑战,必须不断提高劳动监察人员的知识和能力。最后,应建立规范的奖惩和晋升淘汰机制,以保证队伍的健康发展。

 

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